宣德年间，江南巡抚周忱针对苏松地区赋税繁重的情况，进行了探索式的改革，创立了“平米法”，将过重的税额和过低的税额通过折征加以平均，使得国家的赋税稳中有增，周忱的改革具有承上启下的意义，是唐代两税法的进一步发展，也为明代中后期推行“一条鞭法”提供了借鉴，可谓是明代赋税改革的先驱，具有重要的进步意义。

明宣宗

明代的土地分为两类：即官田和民田。明代官田，南方多于北方，而南方又以苏州、松江一带为多。明代官田与民田最大的差别之一在于征课不均，官田一般重于民田，而在江南地区表现的尤为明显。

江南地区大致范围

洪武二十六年（1393），全国共征税粮29442350石，其中苏松二府为4030380石，占全国总税粮的13.7%，而二府的耕地仅占全国的1.7%。

明代的官田

明政府对于江南地区执行的重赋政策使得“民不能勘”，造成许多农民不得不以拖欠、逃亡的方式进行抵制。在明初江南实行重赋的前三年苏州府便拖欠税粮30余万石。为缓和矛盾，洪武后期及建文时期均实行了减免部分拖欠税粮的政策，但明成祖永乐时期，相关减免政策被废，苏松地区的税粮拖欠、人户逃亡现象又重新出现。到宣德年间，税粮的拖欠达到了惊人的程度。“宣德八年（1433年），苏州一府，自宣德元年以来，积欠米、麦七百九十三万六千九百九十石，松常等府莫不皆然”。同时，人户的逃亡现象也很严重。以太仓为例，洪武二十四年（1391年），黄册原额有67里，8980户，到宣德七年（1432年）仅剩10里1569户，而经核实后实际上只剩738户，“其余皆逃绝虚报之数。”“夫以七百三十八户而当洪武八千九百八十六户之税，欲望其输纳足备而不逃去，其可得乎？”

大量的人户逃亡，原来的赋税之额就徒有虚名，根本无法完成。而一些下级官吏则将民间所亏欠或无法征收的钱粮，责成负责征收的粮长、里长等人去缴解，即所谓的“包赔”，粮长、里长等人又将他们的负担或缴解额分摊到他们辖下的民户身上，不足部分则由粮长、里长等赔垫，由此导致未逃民户的摊牌税更重，最终也被迫走上逃亡之路，形成了恶性循环。

明代逃亡的流民

苏松地区不仅田赋苛重、人户逃亡，而且赋税科则也十分的复杂。洪武初年，苏州府七县官田科则有11则，民田有10则,复杂的科则不但造成了征税的困难而且引起了赋税的混乱和不均。同一类土地按照不同科则征收赋税的现象大量存在，同块土地不同科则也屡见不鲜。

大量赋税的积欠、人户的逃亡以及赋税科则的混乱，到宣德年间已经发展到十分严重的地步。时任感叹，“恐数岁之后，现户皆去，渐至于无征矣”。

古代的农民

宣德五年（1430）二月，明宣宗开始整顿赋税制度，首先下诏“各处旧额官田丐科不一，租粮既重，农民弗堪。自今年始，每田一亩，旧额纳粮一至四斗者，各减十之二，自四斗一升至一石以上者，减十分之三，永为定例”。其次，宣宗以各处税粮多有逋欠，督运之人少能尽心，需要派重臣去整顿。在这这样的情况下，周忱以江南巡抚的身份被派往苏松地区总督税粮。

周忱

周忱赴江南之时，“天下财赋多不理，而江南尤甚；苏州一郡,积逋至八百万石”。当地民众则反映“豪户不肯加耗，并征之佃民，民贫逃亡，而税额益缺”。为此，周忱在总结前人的基础上，创立了“平米法”，其主要内容有两个方面。

1、均耗，设立“济农仓”

成祖迁都北京后，很大一部分税粮要经过漕运运到北京，这种漕运起初是则漕军和民户各承担一半。但这种运输方法沿途既有损失，又常常会遇到与漕运有关的各类官吏的敲诈勒索，使得漕粮的运费很高。平均要以三石米的代价才能运一石米到北京，即使苏松地区的民户运粮到南京，每石米也要加运费六斗。

明代漕运

所谓“正米”通常指的是按照科则征收的税粮，而相对应的是，为了应付漕运沿途的种种开销而加派的税粮被称为“耗米”。这种不分大户、小户，将耗米随同正米按一定比例征收的方法被称为“平米法”。所谓“平”指的是负担公平、均平的意思。征收的耗米一般都比较宽裕，在支付了正米和各种开销之后留下来的部分则被称为“余米”。余米一般存放在济农仓内，作为地方开支各项公费以及弥补税收的亏欠。

明代的粮仓

济农仓始建于宣德七年（1432），江南农业丰收，各县得米29万石，加上余米40万石，共贮米70万石，设仓贮藏，“名其仓曰济农仓，盖田农者，天之本也。是仓专为农设也”。

2、施行折征方法

明代江南地区土地问题主要就是官田与民田科则不均的问题。宣德六年（1431）三月，周忱上疏希望通过扒平科则达到均田均粮的途径来改变这一现象，但被朝廷重臣弹劾否决。为此，周忱提出了“折征”的方案以图在不改变科则的原则下均平税粮。

周忱的折征方法主要思路是：凡是科则重的田地，让他们以负担较轻的折色征收，如以金花银、布匹等折征；而科则较轻的田地则让他们承担较重的本色缴纳，如白米、糙米等征收。周忱还将一部分贫弱下户和重赋官田税粮折纳金银，以每金花银一两折税米四石，每棉布一匹折税米一石。并规定凡是每亩科则在四斗以上的田图，可以改纳金花银、布匹等折色；凡每亩科则原额在三斗以下，限纳米、麦等本色。通过折征方法的修改，官、民田赋税的负担在一定程度上得到均平。

金花银

为了保证均耗、折征等政策的落实，周忱推出了一系列的措施用以推动执行。

第一，统一衡器。周忱在“令出必均”的同时，又“请敕工部颁铁斛，下诸县准式，革粮长之大入小出者”。

斛

第二，改革粮长制度。为减少粮长数量过多而导致的费用过多问题，周忱将以外的正副粮长三人改革为正副各一人，循环赴领，简便领还勘合手续，减少往返费用。同时，改进粮长收粮、存粮等办法。令诸县于水次置囤，囤设粮头、囤户各一人，名为“辖收”。至六、七万石以上，始设粮长一总之，名为“总收”。这就防止或减少了粮长们对纳税人户的勒索以及贪污等弊端的产生。

明代粮长的官印

第三，改革漕运制度。针对以往漕运中军民各自运送所造成的沿途运费以及损耗问题，周忱下令改由民运至淮安或者瓜州交兑，再由漕军接运至通州，大大减轻了纳税人户的税役负担。

第四，改革马草征收制度。过去，“民间马草岁运两京，劳费不訾”。周忱奏请后将马草每束折银三分征收，运粮到南京交纳，就地买草，或者由江南输银北上的办法，大大减轻了缴纳人户的负担。

第五，改革盐政。当时，江南松江府逋欠盐课694680引，“催责不已，前盐不敷，灶了日以逃窜”。周忱认为灶丁大量逃亡是政府催逼盐课、负担过重所致，因此他要求将逋欠之盐课每平除正额外，补带一份，使得民力得以恢复。此外，他还严惩贩运私盐者，并仿造济农仓设立赡盐仓，使得江南“盐课大殖”。

第六，兴修水利。宣德年间江南众多河流因年久失修，河道不同，泛滥成灾，严重影响了当地的农业生产和税粮征收。周忱采取了制淞入浏的办法，同时开浚吴淞江下游水道，导吴淞江入黄浦江，兴修水利的费用由济农仓供给，在一定程度上保证了赋税改革的进行。

太湖流域的水系

周忱在苏松地区的赋税改革取得了较好的成果，时任将其与唐代的杨炎、刘晏相提并论，史称“周忱治财赋，民不扰而廩有餘羡”。“时愈二十载，恩洽三吴，前后洽行，彪炳史册”。

周忱在无法改变科则过重的前提下，通过在执行过程中将过重的税额和过低的税额通过折征的方式加以平均，不但使得整体上国家的赋税并未减少甚至有所增加，保证了朝廷的财政收入，又使得百姓负担的起，不至于逃亡和反抗，从一定程度上缓和了当时的阶级矛盾。

而从财赋制度来看，周忱的实验性改革具有承上启下的意义，她进一步发展了唐代以来的两税法，又为明代中后期的赋税改革直至一条鞭法的推出奠定了基础，可以说周忱乃是明代赋税改革的先驱和探索者。

参考资料：

《明史》

《明会典》

《明实录》